En 2019, la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT, por sus siglas en inglés), con el apoyo del Programa Global de Impuestos del Banco Mundial y en colaboración con la Iniciativa de equidad tributaria del International Budget Partnership, encargó un conjunto de documentos para informar sobre el desarrollo de un marco integral de transparencia y participación en los sistemas tributarios, como respuesta a la creciente importancia de la fiscalidad en los debates internacionales sobre el desarrollo sostenible y la gobernanza.[1] Precisamente la movilización de recursos internos constituye un componente fundamental para financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y, frente a ese desafío, los gobiernos se comprometieron a mejorar y aumentar la recaudación de ingresos para aliviar la pobreza y reducir la dependencia de la ayuda y la deuda externas.
Los documentos de la GIFT reforzaron la necesidad de abordar la falta de consenso en torno a los principios y prácticas básicas que debieran guiar la transparencia de los ingresos fiscales y la mejor manera de promover la participación pública en este ámbito. Al respecto, las normas mundiales se centran en el intercambio de información entre países y tienen una aplicación limitada a toda la gama de cuestiones relacionadas con la recaudación y movilización impositiva de los ingresos nacionales; otras buscan satisfacer las necesidades de los funcionarios gubernamentales y las instituciones financieras, sin abordar la participación la sociedad civil organizada o el público.
Los impuestos están en el centro del contrato social entre los gobiernos y los gobernados, pero con frecuencia la información disponible sobre los ingresos es incompleta, no es oportuna y no se hace pública con el nivel de detalle necesario para permitir discusiones informadas; los datos sobre elementos críticos de la administración tributaria -como los índices de auditoría y las estimaciones de evasión fiscal- también suelen ser limitados. Esa falta de información para evaluar la actuación de los administradores tributarios puede dar lugar a percepciones de falta de equidad que, a su vez, reducen el cumplimiento de las leyes de impuestos. Incluso, la información sobre lo que los gobiernos dejan de gravar -créditos, deducciones y otros tratamientos especiales que se traducen en una ausencia de recaudación- suele estar menos disponible que la información correspondiente sobre gasto público.
Frente a ese escenario, la GIFT impulsa la adopción de los Principios de transparencia de la política fiscal y la administración tributaria, cuya versión preliminar fue aprobada en la Reunión General de los Consejeros de la Iniciativa que se celebró en agosto de 2021; además, se resolvió abrir un proceso de consulta pública que comenzó en octubre de este año y terminará en enero de 2022. Este conjunto de principios internacionales propone el desarrollo de mejores y más amplios estándares, y proporcionar a todos los actores relevantes -incluidos los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones internacionales y los contribuyentes- un sentido más claro de lo que se espera de ellos, lo que pueden exigir y cómo pueden apoyar reformas necesarias para el desarrollo de sistemas tributarios nacionales sólidos.
El borrador, que define la transparencia tributaria como «la revelación y publicación de los datos cuantitativos y cualitativos que la sociedad necesita saber sobre su sistema fiscal», incluye 14 principios que giran en torno a: el derecho fundamental de las personas de acceder a la información necesaria para evaluar si un sistema fiscal cumple con los objetivos previstos y si funciona en beneficio de la sociedad en su conjunto; el derecho de las personas a participar plena y eficazmente en el debate y la discusión con respecto al diseño, aplicación y revisión de las decisiones que afectan a las políticas y la administración tributarias; la obligación de los gobiernos de favorecer la transparencia proactiva y la rendición de cuentas para garantizar que los recursos se utilicen a favor del interés público.
De acuerdo con la propuesta, los actores relevantes de un sistema fiscal necesitan la información que les permita: 1) entender cómo se determina el impuesto que deben pagar los ciudadanos; 2) entender los procedimientos administrativos que establecen cómo se pagan los impuestos; 3) evaluar si los impuestos que se espera que paguen son justos en comparación con la contribución que se exige a otros dentro de la sociedad de la que forman parte; 4) determinar si todos los que deberían pagar impuestos lo hacen realmente; 5) evaluar qué opciones alternativas para recaudar ingresos existen dentro de su sociedad; 6) entender cómo se compara su sistema fiscal con los de jurisdicciones similares; y, 7) saber cómo los impuestos que se recaudan son utilizados por el gobierno.
Los principios están pensados para aplicarse a todas las jurisdicciones gubernamentales con potestad tributaria y pretenden aplicarse a todos los contextos nacionales. El proceso que ya tiene en marcha la GIFT incluye la consulta pública abierta en línea mediante la cual se podrán enviar comentarios sobre el borrador o versión preliminar a través de info@fiscaltransparency.net. También se contempla la presentación y el debate de los principios con la comunidad de los sistemas tributarios en general y en algunos países, con el fin de incorporar la perspectiva de los funcionarios y profesionales que pueden proporcionar una visión más práctica de la pertinencia, la oportunidad y el alcance del ejercicio, reforzando así su potencial impacto.
Carlos Melgar Peña
Investigador del área de Acción política del ICEFI
[1] Véase: https://www.fiscaltransparency.net/making-tax-work/; https://www.fiscaltransparency.net/promoting-more-open-and-accountable-tax-systems/; y, https://www.fiscaltransparency.net/wp-content/uploads/2021/05/Scoping-Paper-CSO-taxwork-GIFT21Sep20.pdf.