Los esfuerzos para alcanzar la transparencia en la gestión pública conllevan el deber de los Estados de garantizar, entre otros, el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y la participación de la ciudadanía. Para este fin y atendiendo estándares internacionales que se formularon desde finales del siglo pasado, los países centroamericanos han reformado sus marcos legales con el propósito de adoptar mecanismos participativos en la formulación de las políticas públicas y modificar prácticas institucionales relacionadas con los procesos para la toma de decisiones. Claro está, con ritmos y avances diferenciados.
El ámbito presupuestario no escapa a esta dinámica, pues ha cambiado gradualmente la idea de que es un asunto que solo debe importarle a ciertos actores especializados como universidades, centros de pensamiento, organismos financieros internacionales o calificadoras de riesgo. Algunas movilizaciones sociales recientes han demostrado que la ciudadanía ya no quiere ser un simple espectador frente a la manera en que se decide sobre el uso de los recursos públicos. Y algunas autoridades han comprendido que facilitar la participación de la ciudadanía y permitir un debate público informado es uno de los caminos para restaurar la confianza ciudadana en las instituciones del Estado y un imperativo frente a la crisis que atraviesa la democracia representativa.
Al respecto, la Encuesta de Presupuesto Abierto que elabora la International Budget Partnership (IBP), incluye desde 2015 una sección que evalúa las facilidades para que la ciudadanía participe en el proceso presupuestario, tomando como referencia los Principios de Participación Pública en las Políticas Fiscales de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal. En una escala de 0 a 100, las calificaciones generales para Centroamérica (con excepción de Panamá), reflejan que todos los países se ubican en el segmento de naciones que ofrecen «pocas» oportunidades de participación pública (ver Gráfica 1), y el único que ha mejorado su nota en el tiempo es Guatemala.
Al desglosar la calificación de los países en la Encuesta de Presupuesto Abierto de2019 (ver Tabla 1), es evidente que los Poderes Ejecutivos y Legislativos de la región deben asumir un mayor compromiso para mejorar su desempeño, pues la participación pública se torna más deficiente en las etapas presupuestarias a su cargo. Ahora que están en marcha las discusiones del presupuesto para 2022, las autoridades podrían revisar y analizar las experiencias comparadas que la misma Encuesta divulga, y adoptarlas a sus realidades legales, institucionales, culturales y políticas. Algunos ejemplos incluyen presentaciones previas, consultas en línea, consejos consultivos fiscales, presupuestos participativos, audiencias públicas, entre otros. Como señala IBP, la idea es contar con instituciones abiertas donde los presupuestos se proponen, deciden, implementan y auditan en la esfera pública y no a puerta cerrada.
No obstante, hay aspectos que deben ser atendidos apropiadamente para lograr una participación pública efectiva. Esto incluye buscar y facilitar la participación de todas las personas potencialmente afectadas o interesadas, sin exclusión y con garantías de igualdad de oportunidades; buscar el aporte de los participantes en el diseño metodológico de estos mecanismos, para que existan reglas claras desde el inicio y se administren adecuadamente las expectativas; brindar a los participantes la información que necesitan para participar de manera significativa; que las opiniones y propuestas sean escuchadas, consideradas y difundidas, sin dar preferencia a las de un determinado grupo; y, que se comunique a los participantes sobre cómo sus aportes afectaron la decisión final adoptada.
El último punto anotado es crítico, y explica porque los países centroamericanos seguirán obteniendo una baja calificación en esta variable que evalúa el IBP, a menos que lo corrijan. Aunque existan mecanismos de participación o interacción directa con las autoridades (presencial o virtual), de formularios electrónicos en los portales de hacienda o finanzas para enviar propuestas, o de cualquier otra modalidad, las autoridades no publican ni aseguran dos aspectos esenciales: 1) la disponibilidad oportuna de un documento o resumen que sistematice las aportaciones, sugerencias y opiniones recibidas a través de estos ejercicios; y, 2) una explicación o justificación sobre cómo se han utilizado los aportes al tomar las decisiones, o por qué se han desechado luego de considerar su viabilidad en términos políticos, técnicos y económicos. Sin esa claridad, la participación resulta estéril y puede generar más frustración.
Los riesgos al descuidar los detalles para asegurar una participación pública efectiva son altos, ya que estos procesos pueden fácilmente convertirse en un diálogo entre los “sospechosos de siempre”, plagados de “autobombos”, con actos protocolarios o de propaganda gubernamental innecesarios, o traducirse en un simple «lavado de cara» del gobierno para hacer creer a la opinión pública un aparente compromiso con la transparencia. Incluso puede ser instrumentalizado por los Ejecutivos para exigir a los legisladores que no modifiquen la propuesta de presupuesto que envían, con el argumento de que fue “ampliamente discutido con la ciudadanía”, cuando en realidad no fue así. El reto de las autoridades debe ser entonces, no caer en la tentación de manipular estos mecanismos y avanzar de los espectros de participación básica que se limitan a informar, hacia los niveles que en verdad promueven el involucramiento, la colaboración y el empoderamiento ciudadano.
Carlos Melgar Peña
Investigador del área de Acción política del ICEFI