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La Presión Fiscal Equivalente y la Carga Tributaria: dos modelos conceptuales para el seguimiento de los ingresos del Estado

Por Hugo Roldán, ICEFI

Para los estudiosos de las finanzas públicas resulta rutinario referirse a los ingresos del Estado haciendo referencia a los recursos que proceden de la recaudación tributaria como porcentaje del producto interno bruto, monto que se conoce como Carga Tributaria (CT).  Pero, este concepto resulta en muchas ocasiones insuficiente para entender la totalidad de los ingresos de los que disponen los diferentes Estados, debido a que no explican completamente los resultados presupuestarios, tampoco dan cuenta de la asignación de bienes y servicios públicos ni descifran los procesos de financiamiento o endeudamiento público.  Es por ello que se debe avanzar para intentar responder cuántos recursos efectivos tienen los Gobiernos para financiar o ampliar los servicios públicos.

La pregunta anterior está tratando de ser respondida en los últimos tiempos y los esfuerzos más recientes se desprenden del trabajo de organismos multilaterales de crédito, como el BID, que están liderando una nueva iniciativa para adicionar, al esquema de análisis y estudio de las finanzas públicas, la utilización del concepto de Presión Fiscal Equivalente (PFE) (Barreix, et al., 2017). En este proceso, es ineludible el incorporar otras fuentes importantes de recursos estatales y que no son impuestos, pero contribuyen a financiar el gasto público. Dentro de estas fuentes de ingresos se encuentran: los que provienen de la explotación de recursos naturales; recursos que comúnmente son recolectados a partir del pago de regalías; el pago de dividendos de empresas estatales o de empresas con porción accionaria estatal, y los recursos que se colectan a partir de las contribuciones sociales privadas y obligatorias a la seguridad social, cuando son gestionadas por el sector público.

Al sumar a la recaudación tributaria los ingresos derivados de las otras fuentes mencionadas se obtiene la Presión Fiscal Equivalente que es la definición del conjunto de recursos más amplios de los que dispone el sector público para su funcionamiento.    La utilización de la PFE no significa que el término Carga Tributaria esté siendo substituido o entrando en desuso, simplemente se trata de conceptos complementarios y en donde la carga tributaria es de extrema utilidad en la comparación de los sistemas tributarios y de los recursos que se obtienen exclusivamente por medio de los tributos.

El uso de la Presión Fiscal Equivalente facilita la comparación real de los ingresos de los diferentes países del mundo, permitiendo resultados más cercanos a la realidad cuando se trata de comprender el monto de recursos que un Estado dispone de la sociedad.   El uso de la PFE se estima que tenderá a cerrar las brechas comparativas que se abren al confrontar exclusivamente los ingresos de los sistemas tributarios, ya que incluso algunos sistemas tributarios están creados con alícuotas menores debido a que los Estados cuentan con ingresos de explotación de minas y canteras, de la explotación del petróleo y gas; o bien, de los dividendos que reparte una empresa que administra, por ejemplo, una ruta interoceánica como lo es el Canal de Panamá.

Partiendo de los esfuerzos que han realizado el CIAT-BID con la información hasta 2015 y practicando una actualización del área centroamericana para extender su uso hasta 2017; así como utilizando las actualizaciones de los Sistemas de Cuentas Nacionales, sobre todo en El Salvador, se pueden confrontar los resultados de la composición de la Presión Fiscal Equivalente de la región, situación que permite apreciar los ingresos con los que cuentan realmente los Estados de la región centroamericana. Tal y como se había hipotetizado, las brechas entre los países de la región se cierran un poco al incluir la importancia de los sistemas de previsión social y, en el caso de Panamá, se produce un mayor acercamiento y homogenización luego de incluir los recursos que se asignan al Estado producto de la operación del Canal.

Gráfico 1. Centroamérica:  Composición de la presión fiscal equivalente (PFE).  Último año disponible

No obstante, el cálculo de la PFE descubre importantes carencias de los sistemas de información estadística, ya que ninguno de los ministerios de Hacienda de la región está especializado en este cálculo y por consiguiente resulta un tanto complicado compilar la información correspondiente. Adicionalmente, se generan algunas zonas grises que deberán atenderse exhaustivamente, ya que debe definirse el alcance que incluyen los recursos nacionales producto de la explotación de recursos naturales; lo que en perspectiva significa, que de momento siguen existiendo oportunidades o puntos de potencial mejora para el futuro de este análisis.

Con excepción de Guatemala, la perspectiva de medición de la PFE muestra que hay cierta tendencia de largo plazo a homogenizar los recursos de los que disponen los países centroamericanos y en donde el sistema previsional parece jugar el rol principal como compensador.  Guatemala, es quizá el reto más grande de la región, ya que su carga tributaria no solo es la más baja —con excepción de Panamá—, sino que también lo son los recursos que capta su sistema previsional, lo que amplía aún más la brecha con el resto de países y resulta completamente paradójico; ya que sigue siendo el país del menor endeudamiento, hecho solamente explicable por la fuerte contracción del gasto público y la consecuente desatención de la ciudadanía en cuanto la dotación oportuna y correcta de bienes y servicios públicos.

Gráfico 2. Centro América: Comportamiento y composición de la presión fiscal equivalente (PFE), período 2013-2017.  Datos disponibles

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