• 1 marzo, 2022
• ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
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ICEFI

El peso de la deuda pública en manos privadas

Un buen inversionista privado conforma su portafolio de inversiones a partir de una apropiada selección entre el rendimiento de corto plazo, riesgo, liquidez y crecimiento del valor de los activos en los que ha colocado sus recursos, con la esperanza de que su riqueza se incremente en el largo plazo en forma sostenida.       Así, cuando un inversionista coloca recursos en bonos del tesoro de cualquier país, básicamente lo hace pensando en que estos instrumentos le ofrecen una mayor rentabilidad o como mínimo, una mayor estabilidad (menor riesgo) que otros disponibles en el mercado.

Por otro lado, una persona individual o jurídica que pide financiamiento, teóricamente lo hace pensando en ampliar sus operaciones, o para invertir en nuevos proyectos que le generarán riqueza.  En términos del sector público, esos dos motivos se encuentran contenidos en lo que se conoce como “gastos de capital o de inversión”, por lo que es fácil justificar la contratación de deuda para dichos propósitos, siempre y cuando la rentabilidad social sea mayor que el costo de adquisición, y si existen las suficientes evaluaciones para garantizar la atención de la deuda y que su tratamiento no afecte la suficiencia fiscal.

Los Estados que contratan deuda, al realizar su “estudio de suficiencia fiscal” deben garantizar que los recursos prestados no solo serán bien invertidos en actividades de alta rentabilidad social y de recuperación en el plazo establecido, sino que también de que se disponen de los ingresos adicionales para financiar el servicio de dicha de deuda,  a fin de que no se ponga en riesgo la atención a otros servicios o actividades de interés para la población.   Por ello, es que la deuda pública en ningún caso debe ser utilizada para financiar gastos regulares o de funcionamiento.

Como tal, al igual que cualquier empresario privado, pero con una evaluación con claras características públicas, el Estado al endeudarse, como mínimo lo debe hacer a las menores tasas posibles de interés – lo que facilitará que la relación beneficio/costo sea mayor que uno  y que aumente el valor actual neto de la riqueza creada en la sociedad-, y a plazos apropiados para que calce la nueva obligación con la disponibilidad de los recursos que financiarán su mantenimiento, evitando sacrificar otras obras de interés social; por supuesto que también deben considerarse los riesgos asociados a su contratación, esto es los vinculados a la tasa de interés, la inversión interna y el tipo de cambio que pueden reducir los efectos positivos de la acción pública.   En forma complementaria,  se esperaría que  en la contratación de la deuda, se definieran destinos específicos, situación que es proclive a la rendición de cuentas, tal como sucede con la contratación bilateral o multilateral, en donde se especifica el propósito del endeudamiento.   Lamentablemente, dicha práctica no es clara en la emisión de bonos, dado a que, en su mayor parte, los Congresos o Asambleas Nacionales únicamente aprueban la colocación de estos instrumentos, y resulta muy difícil o incluso imposible, determinar que fue financiado con dichos instrumentos.

Por supuesto que la emisión de bonos, que normalmente se colocan en manos privadas y especialmente en el mercado interno, le hace ganar agilidad a los Ministerios de Hacienda o Finanzas de los países, debido a que disponen de los recursos en forma más pronta, sin que tengan que realizar ningún esfuerzo negociador mayor al que implica la definición del precio y rendimiento esperado en el mercado, pero también dado a que entra a competir con instrumentos privados en el mercado, su tasa de interés será sostenidamente mayor a la que, en condiciones normales, se podría obtener con instituciones multilaterales; además este tipo de negociaciones es proclive a la opacidad, dado a que se desconocen los criterios utilizados para la evaluación de alternativas y sobre todo el destino de los recursos.

En Centroamérica, desde hace varios años, los Gobiernos han seguido un patrón de endeudamiento en el que se privilegia la contratación con agentes privados, no como consecuencia de que las condiciones sean mejores para el país, sino porque implica una mayor flexibilidad para los funcionarios del Estado.   De esa forma, países como Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá, prefieren colocar la mayor parte de la deuda pública en manos privadas, a pesar de los riesgos latentes y sobre todo del costo asociado.

El país que tiene una mayor colocación de su deuda en bonos internos o externos, que son adquiridos por manos privadas,  es Costa Rica, en donde cerca del 90.0% de sus obligaciones implica una contratación por medio del mercado, Panamá lo hace en cerca del 80.0%, valor a los que se han aproximado Guatemala y El Salvador.   Estos cuatro países, calificados por el FMI como economías emergentes con acceso a los mercados de capitales, utilizan primariamente esa ruta para financiar su deuda, mientras que la tendencia es menor en Honduras y en Nicaragua, en donde prácticamente toda su deuda ha sido contratada con fuentes multilaterales o bilaterales. El país que ha tenido un comportamiento más agresivo en los últimos años en la contratación con manos privadas, especialmente con su sistema bancario interno, es Guatemala, lo que obedece con claridad a la mayor flexibilidad para las negociaciones, pero también al corporativismo público con el sector financiero de este país.

Centroamérica:  porcentaje de la deuda del Gobierno Central, en manos privadas.  Período 2011-2021.

La primera manifestación normal de la contratación de la deuda con agentes privados, dado a que se compite en el mercado con recursos que tienen costos de oportunidad privada, es la elevación de las tasas de interés.   De esa forma, Costa Rica reporta el pago de la mayor tasa de interés implícita en alrededor del 7.7% anual como promedio durante el período 2011-2021, seguido de El Salvador con un valor medio de 7.4%, Guatemala 6.5%, Honduras 6.4%, Panamá 5.2% y Nicaragua 3.0%.   El fenómeno está asociado a las diferencias entre las tasas de interés que reportan los bonos adquiridos por agentes privados, especialmente en el interior de cada país, en contraposición a lo que representan los costos en materia de endeudamiento multilateral o bilateral.   Un ejemplo de dicha situación es Nicaragua en donde la tasa de interés negociada con entes multilaterales en promedio alcanzó 1.7% anual, durante el período 2011-2021, en contraposición al 8.1% que pagó a los acreedores internos; en Honduras el costo de la deuda interna alcanzó 10.8% de interés anual durante el período, mientras que en Costa Rica fue de 8.3%, en El Salvador 8.1%, Guatemala con 8.3% y Panamá, que disfruta de un mercado más integrado al resto del mundo con solo 4.4%.

Centroamérica:  tasa de interés implícita de la deuda del Gobierno Central.    Período 2011-2021.

La deuda por definición no es mala, pero definitivamente debe dirigirse a destinos de interés para los Estados, y también debe ser contratada de forma que ofrezca las mejores condiciones posibles, debido a que exagerar en el uso de endeudamiento privado para los Estados, además de que implica un monto elevado de recursos que deben erogarse, ante la imposibilidad de corto plazo de elevar la recaudación, ha producido que se descuide la atención de otras tareas de interés para la sociedad.   También,  este tipo de endeudamiento hace que la rendición de cuentas sea más opaca, dado a impide que los pueblos centroamericanos conozcan con claridad cuales son los resultados concretos de los recursos que se han contratado, especialmente cuando se hace por medio de bonos que terminan en manos privadas.

Abelardo Medina
Coordinador del área de Análisis Macrofiscal.